近年來，碳定價機制已被越來越多國家采用，既是減少溫室氣體排放的有效工具，也是籌集氣候轉型資金的重要來源。然而，如果碳價收入缺乏透明、可追溯的使用安排，容易引發公眾對碳稅變相填補財政的質疑，削弱社會對低碳轉型的支持。德國氣候與轉型基金（KTF）是將碳價收入“鎖進保險柜”的典型做法，通過“碳價、專款、問責、公正轉型”形成了閉環管理，為完善碳市場及能源稅費使用提供了值得借鑒的經驗，也提醒我們中央和地方層面需要可持續的氣候資金支撐。

德國通過《燃料排放交易法》《氣候保護法》和專項基金法規，通過歐盟碳排放交易體系（EU ETS）和國家燃料排放交易體系（nEHS）所產生的碳價收入，統一納入氣候與轉型基金（KTF），形成穩定的氣候資金來源，且保證專款專用，避免混入一般財政預算或挪作他用。KTF 的資金來源，以 2023 年為例， EU ETS 拍賣收入約 76 億歐元，nEHS 碳價收入約 130 億歐元，總碳價收入超過 200 億歐元，且該基金作為滾動基金在 2024—2027 年的預算規模超過 2100 億歐元，形成了國家法律保障下，穩定、可持續的氣候與轉型資金池。

這筆資金主要用于推動可再生能源發展、氫能技術、儲能和電網基礎設施建設、建筑能效提升和供暖系統更新，以及完善交通設施和公共交通服務。同時，基金也注重社會公平轉型，安排專項資金支持弱勢群體補貼、地區經濟轉型及勞動力再培訓等，以緩解碳價征收帶來的經濟負擔。

德國 KTF 最早可追溯到 2010 年設立的《能源與氣候基金》，當時規模較小，收入主要來自 EU ETS 拍賣，用于支持可再生能源補貼和節能示范項目。2021 年德國燃料排放交易體系（nEHS）上線后，基金擴容為 KTF，收入大幅提升，資金可用于更大規模的氣候中和和產業轉型。在能源危機背景下，部分 KTF 資金也曾被用作電價和天然氣補貼，引發是否擠占長期轉型投資的討論。未來隨著歐盟碳排放交易體系第二期（ETS 2）和社會氣候基金（SCF）等機制的聯動，KTF 仍將在支撐氣候中和、能源轉型、產業轉型和公正轉型中發揮重要作用。

作為中央層面的特別基金，KTF 不屬于地方稅源，地方政府沒有直接征收權，但通過專項撥款和對口轉移支付的方式，基金會支持地方在煤炭地區經濟轉型、建筑節能改造和公共交通等項目的落實，地方有執行權，資金分配過程公開透明。KTF 單獨編制預算，接受議會審議，每年提交執行報告，列明收入來源、支出方向和結余情況，聯邦審計署定期獨立審計，確保資金合規高效使用。

中國在碳價收入管理方面曾有過類似探索。2007 年設立的中國清潔發展機制基金（CDM 基金），是依托國際 CDM 項目產生的核證減排量（CER）轉讓收入，由財政部牽頭設立的國家專項基金，資金主要用于支持國內節能減排和低碳能力建設。該基金從設立之初就確立了“專款專用、封閉運作”的原則，但其資金來源較為單一，依賴國際碳市場，而隨著國際 CDM 市場的萎縮，基金增量收入逐漸枯竭，長期可持續性不足。相比之下，德國 KTF 不僅收入來源多元，結合了 EU ETS 拍賣收入和 nEHS 燃料碳價，還形成了可滾動的年度預算與儲備機制，為氣候與轉型提供了穩定的財政支撐。

從中央與地方分配機制看，中國 CDM 基金由中央專項管理，省級多以項目執行單位身份出現，地方層面尚未形成獨立的、與碳價收入相銜接的地方氣候基金。這也與德國 KTF 形成鮮明對比：KTF 雖為中央層面專項基金，但通過專項撥款和對口轉移支付，為煤炭地區轉型、建筑改造、公共交通等地方項目提供了持續資金支持，地方雖無直接征收權，但具備較強的執行自主權。此外，透明公開和審計機制也是值得比較的方面。德國 KTF 每年單獨編制預算，接受議會批準和聯邦審計署獨立審計，定期向公眾發布執行報告，資金使用去向清晰可查。中國 CDM 基金在信息披露和社會監督方面仍有較大提升空間，未來若能在現有基礎上引入碳市場配額拍賣收入、碳稅附加等多元來源，完善中央—地方分成和再分配閉環，并借鑒 KTF 的預算管理與審計機制，將更有助于支撐公平且可持續的氣候轉型。

與德國和歐盟在碳價收入管理上建立了清晰的法律基礎相比，中國碳市場和相關碳稅、燃料附加費等制度尚未在國家層面形成真正意義上的立法保障。目前，全國碳排放權交易市場主要依托行政規章和試點經驗運行，配額發放和拍賣比例、收入如何分配及使用，更多依賴部門文件或政策指導，缺乏專門的法律制度來確立“碳價收入必須專款專用、滾動管理、依法公開、接受審計”等基本原則。這意味著地方政府在氣候資金池建設和公正轉型方面的持續投入缺少穩定的制度支撐，也容易在財政壓力下被擠占或挪用。未來若要借鑒德國 KTF 的做法，必須盡早推動在碳市場、碳稅或能源稅等收入環節上通過單獨立法，明確中央和地方收入分成比例、專款用途、信息披露和公眾監督等內容，為氣候轉型提供更堅實的法律和財政保障。

本文作者為潘濤博士，可持續發展合作研究所（ISC）中國項目主任