作為我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，黃河流域有望迎來輝煌時刻。
10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《規(guī)劃綱要》），提出到2030年，“黃河流域人水關(guān)系進一步改善”“水資源保障能力進一步提升”；到2035年，“生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定”“水資源節(jié)約集約利用水平全國領(lǐng)先”“黃河文化大發(fā)展大繁榮”。
根據(jù)《規(guī)劃綱要》，國家將組織編制生態(tài)保護和修復(fù)、水安全保障、文化保護傳承弘揚、能源轉(zhuǎn)型發(fā)展等專項規(guī)劃，形成“1+N+X”規(guī)劃政策體系。研究設(shè)立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金。
沿黃各省區(qū)也將建立重大工程、重大項目推進機制，在生態(tài)修復(fù)、污染防治、水土保持、節(jié)水降耗、防洪減災(zāi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域，創(chuàng)新融資方式，發(fā)揮重大項目在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。
“體弱多病”的黃河有“五個最大”
《規(guī)劃綱要》規(guī)劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億。
全長5464公里的黃河，不僅是我國第二長河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。
但多年來，黃河一直“體弱多病”，生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題尤為突出。《規(guī)劃綱要》總結(jié)說，黃河的問題綜合表現(xiàn)在“五個最大”：
黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超40%的生態(tài)警戒線。
黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國平均水平。
黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。圖為環(huán)保督察組在內(nèi)蒙古檢查烏梁素海污染整治情況。攝影/章軻
黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發(fā)超標準洪水的風(fēng)險依然存在。
黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群。支撐高質(zhì)量發(fā)展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。
黃河流域最大的弱項是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不足，重要商品和物資儲備規(guī)模、品種、布局亟需完善，保障市場供應(yīng)和調(diào)控市場價格能力偏弱，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國平均水平。
《規(guī)劃綱要》稱，受地理條件等制約，沿黃各省區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系度歷來不高，區(qū)域分工協(xié)作意識不強，高效協(xié)同發(fā)展機制尚不完善，流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不高，文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護和精神內(nèi)涵深入挖掘不足。
中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南帶領(lǐng)的團隊此前專門就黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題進行過調(diào)研。他說，由于水資源嚴重短缺、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，長期以來以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開發(fā)為主的經(jīng)濟社會發(fā)展方式與流域資源環(huán)境特點和承載能力不相適應(yīng)，黃河流域經(jīng)濟發(fā)展滯后、局部環(huán)境污染、潛在風(fēng)險突出三大問題重疊交織。
實行水資源消耗總量和強度雙控
第一財經(jīng)記者注意到，《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量。
《規(guī)劃綱要》提出，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。
《規(guī)劃綱要》還在多個章、節(jié)提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節(jié)水控水行動，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。
《規(guī)劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項目建設(shè)和大規(guī)模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點區(qū)域，清理整治過度的小水電開發(fā)。同時，科學(xué)配置全流域水資源。
黃河蘭州段景觀。攝影/章軻
據(jù)水利部黃河水利委員會介紹，黃河流域水資源總量占全國水資源總量的2.6%，在全國七大江河中居第4位。人均水資源量905立方米，畝均水資源量381立方米，分別是全國人均、畝均水資源量的三分之一和五分之一，在全國七大江河中分別占第4位和第5位。黃河承擔(dān)了全國12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務(wù)。
資料顯示，早在上世紀90年代，黃河水資源利用率就高達73%，遠超40%的“國際紅線”，過度用水導(dǎo)致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長達704公里，占下游河道長度的90%。
“黃河流域是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，是實現(xiàn)國家糧食安全的重點區(qū)域。”陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院博士生導(dǎo)師方蘭認為，推進黃河流域大保護與高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)創(chuàng)新流域水管理機制，積極推進農(nóng)業(yè)水資源的市場化改革，合理界定流域水權(quán)，通過水權(quán)交易的形式進行自由交易，將水質(zhì)和水生態(tài)納入水資源管理，從而實現(xiàn)水量安全、水質(zhì)安全、水生態(tài)安全。
2014年7月開始，水利部在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省區(qū)啟動水權(quán)試點。目前，全國已建立了水權(quán)交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權(quán)交易模式。
《黃河保護法（草案）》獲國務(wù)院通過
就在《規(guī)劃綱要》印發(fā)的當(dāng)天，《中華人民共和國黃河保護法（草案）》也獲得國務(wù)院通過。草案突出加強生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、污染防治等制度規(guī)定，嚴格設(shè)定違法行為的法律責(zé)任。當(dāng)日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定將草案提請全國人大常委會審議。
《規(guī)劃綱要》也提出，系統(tǒng)梳理與黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)，深入開展黃河保護治理立法基礎(chǔ)性研究工作，適時啟動立法工作，將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認。
《規(guī)劃綱要》明確，在生態(tài)保護優(yōu)先的前提下，以法律形式界定各方權(quán)責(zé)邊界、明確保護治理制度體系，規(guī)范對黃河保護治理產(chǎn)生影響的各類行為。研究制定完善黃河流域生態(tài)補償、水資源節(jié)約集約利用等法律法規(guī)制度。支持沿黃省區(qū)出臺地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，完善黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的法治保障體系。
“國家現(xiàn)行基礎(chǔ)性和普適性法律解決黃河流域現(xiàn)實問題的針對性不強，有效規(guī)范供給不足，有必要參考《長江保護法》制定專門法律。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說。
《黃河保護法（草案）》突出加強生態(tài)保護與修復(fù)。圖為林草工人正在科爾沁沙地里種植樹木。攝影/章軻
他分析說，隨著《規(guī)劃綱要》的實施，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展進入快車道。國家現(xiàn)行基礎(chǔ)性和普適性法律能夠解決黃河流域一些共性生態(tài)環(huán)境問題和綠色發(fā)展問題。但黃河流域地域廣泛，上中下游的自然生態(tài)、地質(zhì)地貌、水文水利和經(jīng)濟社會發(fā)展水平各異，經(jīng)濟、技術(shù)、文化等落實生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和條件不同，適用生態(tài)環(huán)保標準、“三線一單”、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護補償、黃泛區(qū)治理、水災(zāi)害防治等統(tǒng)一規(guī)則的能力不一，亟須細化法律規(guī)則，體現(xiàn)針對性。
常紀文認為，在監(jiān)管體制方面，黃河保護專門法律涉及規(guī)劃、安全生產(chǎn)、交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)保、林草、水土保持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防洪抗旱、文化繼承與弘揚等關(guān)系的管理和監(jiān)督。可借鑒《長江保護法》設(shè)立“長江流域協(xié)調(diào)機制”的經(jīng)驗，建立跨部門協(xié)調(diào)的機制—黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)機制。
王金南也表示，由于黃河流域自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題的特殊性、復(fù)雜性，迫切需要從流域整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)性出發(fā)，出臺專門的法律，將國家有關(guān)法律制度與黃河的特點和實際緊密結(jié)合并使之具體化。
（章軻）
